一、高雄市治空污的措施—大眾運輸免費搭乘

高雄市政府於11月28日宣布，為因應每年冬天空氣品質不良，鼓勵民眾減少私人交通工具污染排放，守護市民的健康，將自12月1日起連續3個月，實施大眾運輸免費搭乘措施，其所實施的範圍包括市內公車、公路客運及輕軌使用電子票證全部免費搭乘；捷運部分則於平日上下班時段（06:30至08:30及16:30至18:30）使用電子票證者，亦可免費搭乘。對於陳菊市長這個政策就有民眾質疑這是在慷納稅人的稅金之慨，陳市長立即回應說：這是使用「空氣污染防制費」。11月30日，環保署李應元署長也說：高雄用免費的方式，鼓勵民眾搭乘大眾運輸工具；台中採取綠色運輸方式，這些都是中央支持的措施。

二、「污染者付費」與空氣污染防制費

其實，空氣污染防制費是規定在《空氣污染防制法》第18條規定（請參照後面所附條文）上面，空氣污染防制費是基於「污染者付費」之原理而被徵收的。空氣污染防制費其實是屬於「專款專用」的財政手段，亦即它是指定用途稅，而這種專款專用的財政手段之所以產生，毋寧是因為財政思想轉變的緣故。

（一）財政思想的改變—從統收統支到部分的專款專用

20世紀以來，許多國家皆盛行「能力課稅原則」，亦即所得越高者，所繳之稅額應該越高。因為這個緣故，一般性租稅的徵收就成為政府最重要的收入來源，相對地，對於政府的支出，則是採取「統收統支」（亦即政府將各種收入統籌徵收，然後依政策統籌支出之意）的原則，在這種情況之下，就造成「人民對國家勞務的享有」與「人民相對代價的支付」這兩者並沒有關連，因此常常造成「政府某一特定支出的受益者」和「所需經費之負擔者」並非同屬於一個個體，例如：用大家的稅金蓋免費停車場，受益者是開車族，但是蓋停車場的費用則是來自一般民眾的稅金，這就很可能造成貧窮的納稅人，出錢給有車階級享用的現象。

由於不支付價款也可以享受政府所提供的公共財，這種現象自然會引起人們「白吃午餐」（free lunch）的想法，進而產生「財政幻覺」（fiscal illusion），以為政府可以無限提供免費之勞務，於是就造成人民對國家的勞務過度需求，因而造成公共支出水準持續上升，而使一般性租稅之負擔也跟著大幅提高。面對這種困境，財政思想乃有所改變而認為：除了應對一般租稅制度全盤加以檢討、修正之外，政府之財政收入原則和結構，也需要重新檢討，以抑制公共支出的過度膨脹，以使人們因為負擔過重，而對一般性租稅所產生的抗拒心理減輕，從而達成「節流」與「開源」的目的。

為了達成上述這種目的，顯然就須要落實「使用者付費」或「受益者付費」之原則，使享受政府提供之服務者要支付相對的代價，如此才能有效解決問題，而具體的作法就是使用以「受益者付費」、「使用者付費」原則等為基礎之財政收入（所謂規費與指定用途稅即相當於此種財政收入），來取代部分以「能力原則」為基礎之一般性租稅收入，並在支出方面，進行專款專用的財政支出（亦即依受益者付費等之原則所收取之費用，將之用於特定之用途上）的財政支出。

（二）空氣污染防制費是「指定用途稅」

所謂污染者付費，其實就是使用者付費在環境法領域上所衍生出來的原則，亦即空氣污染防制費是基於「污染者付費」所被制定的指定用途稅，它的特徵是污染者損害了公共財—空氣，造成自然環境與人體健康受損，因此污染者有義務將對空氣之損害壓抑至最小，並儘量恢復人們之健康。

 

三、大眾運輸免費搭乘之防治空污效果之探討

 

如果從上面這個觀點來看，高雄市政府使用空污費，供民眾免費搭乘大眾運輸工具，顯然是有值得討論的地方。首先，這個措施的受益者如果是原來就搭大眾運輸工具的市民，那麼這一個部分對於空氣污染之防制究竟帶來多少效果？這是會被質疑的。

第二個部分是：原來騎機車與自用車等會排放污染的市民究竟有多少人會改搭乘大眾運輸呢？這部分的人如果增加，當然我們可以認為對於空污防制是有效果的，只是這部分的人會增加多少、效果會多大呢？這才是防制空污的重點。如果原本騎機車、汽車的市民減少不多的話，那麼空氣污染防制的效果就只能說不大。

更且，此次措施中最大的問題點是市內公車、公路客運使用電子票證全部免費搭乘，這一部分的市內公車、公路客運其實跟平常一樣，還是照常在排放污染，如果說這會有效果，那應該是原來騎機車與自用車，改搭時所早成的空污減少。

四、尋找對症下藥的政策

對於陳市長的政策，作者並不是要全盤否定，只是質疑這個政策的效果。如果從另一個觀點來看，免費搭乘大眾運輸，在污染嚴重的日子，對於大眾健康的保護之效果來說，反而是正面的、是很大的。只不過在國外例如：日本，這個部分並不是用「空污費」來對治，而是使用「健康補償基金」等的方式來達成，顯然，環保署與高雄市政府是把空污費的用途擴大使用了。

依筆者所知，環保署今年度徵收了44億的空污費，但是環保署似乎對到目前為止的空污防制成效，似乎也不滿意，所以李應元部長於11月30日說：明年520空污沒改善兩成，就辭職負責。其實作者聽過許多環保運動的從事者說，空污費的使用相當浮濫，民進黨已執政近兩年了，顯然應自立自強，不要再像以前的國民黨和稀泥了！

《空氣污染防制法》第18條：

空氣污染防制費專供空氣污染防制之用，其支用項目如下：

一、關於主管機關執行空氣污染防制工作事項。

二、關於空氣污染源查緝及執行成效之稽核事項。

三、關於補助及獎勵各類污染源辦理空氣污染改善工作事項。

四、關於委託或補助檢驗測定機構辦理汽車排放空氣污染物檢驗事項。

五、關於委託或補助專業機構辦理固定污染源之檢測、輔導及評鑑事項。

六、關於空氣污染防制技術之研發及策略之研訂事項。

七、關於涉及空氣污染之國際環保工作事項。

八、關於空氣品質監測及執行成效之稽核事項。

九、關於徵收空氣污染防制費之相關費用事項。

十、執行空氣污染防制相關工作所需人力之聘僱事項。

十一、關於空氣污染之健康風險評估及管理相關事項。

十二、關於潔淨能源使用推廣及研發之獎勵事項。

十三、其他有關空氣污染防制工作事項。

前項空氣污染防制費，主管機關得成立基金管理運用，並成立基金管理委員會監督運作，其中學者、專家及環保團體代表等，應占委員會名額三分之二以上，且環保團體代表不得低於委員會名額九分之一。

前項基金之收支、保管及運用辦法，由行政院及直轄市、縣（市）主管機關分別定之。

第一項空氣污染防制費有關各款獎勵及補助之對象、申請資格、審查程序、獎勵及補助之撤銷、廢止與追償及其他應遵行事項之辦法，由各級主管機關定之。

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